多年来进展一直不尽如人意的养老金全国统筹终于确定了具体的改革时间表。6月12日，中国政府网披露，在日前召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正要求，各地要扩大制度覆盖面，提高征缴率，夯实缴费基数，增强中央调剂基金制度可持续性。要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。权威社保专家告诉北京商报记者，这是我国首次就实质性统收统支的省级养老金统筹提出实现时间点，这意味着此前大部分省份借助省级调剂金实现的“象征性”省级统筹将必须做出改变，同时此举将为实现养老金全国统筹做有效铺垫。

　　改革“动真格”

　　在十九大开幕当日，习近平总书记代表十八届中央委员会向大会作报告时就曾提到，我国要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。而业内普遍认为，这一目标实现的基础就是省级层面要率先完成养老金的统筹改革。

　　实际上，所谓“基本养老保险全国统筹”，狭义上就是各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用。对此，业内称之为统收统支的养老金统筹制度。同理，本次韩正提出的省级统筹，就是将省级以下政府部门收取的基本养老保险基金归结至省级层面，由省级主管部门统一调度使用。

　　“本次，中央不仅确定了养老金省级统筹的时间表，而且还提到了统收统支这一原则，可以看出这回改革确实要‘动真格’了，而这也是我国部署实施基本养老保险中央调剂金制度倒逼的结果。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示。

　　实际上，从近几年中央的屡次表态不难看出，养老金全国统筹、中央调剂金制度这“两位一体”的改革已箭在弦上，而且推进步伐正逐步加快。

　　今年3月，全国两会闭幕后会见中外记者时，国务院总理李克强更令业界颇为“意外”地明确表示，今年中央收取3%形成全国养老调剂金，以后这一比例还会逐步提高，弥补部分省份可能会发生的养老金收入不足缺口。

　　省级统筹由表及里

　　“目前，虽然不少省份都明确表示自身已完成基本养老保险省级统筹改革，但是真正实现实质性统筹的仅有几个城市，其他地方都是以一些‘变通’方法完成任务的。”有专家直言。而在郑秉文看来，只有实行统收统支制度后，养老金省级统筹改革才算“到位”。

　　上述专家介绍，现阶段，我国只有四个直辖市和陕西省已经实施了统收统支的基本养老保险制度，其他地方大多数是以建立省级调剂金或者其他制度来推进改革。

　　中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧坦言，在中央层面，调剂金制度确实是相对现实、易操作的途径，符合“从易到难”的改革方向，而这也是中央在推进养老金全国统筹时为何先选择设立调剂金制度的原因。

　　实际上，早在2007年，原劳动保障部就会同财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求各地加快实施养老金省级统筹。

　　《通知》规定，尚未实现省级统筹的地区，应结合本地实际情况，明确工作重点。要统一缴费基数和比例，规范基本养老金的计发办法；统一养老保险数据库和业务流程，为实现省级统筹创造条件；要明确确保基本养老金发放的责任，健全省、市、县三级基金缺口分担机制；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡。

　　更为重要的是，《通知》具体提出了实现省级统筹的六大“标准”，即实行统一费率、统一待遇、统一调度使用基本养老保险基金，统一编制基金预算，统一全省的经办业务流程等，规定基本养老保险省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施。北京商报记者梳理发现，在《通知》发布后两年左右的时间内，多个省份均宣布已经建立了省级统筹制度。

　　“其实，学术界普遍不认可上述六条省级统筹的标准，因为按此标准实施后，大多数养老统筹基金仍然分散在县市一级，并没有集中在省一级。”上述专家表示，即便如此，目前我国仍有很多省份未完成这项“改革”。

　　收支平衡待解

　　在业内看来，省级统筹难以实现的原因是下一级政府不愿意把结余的基金上交。数据显示，2014年，我国仅河北、黑龙江、宁夏3省份基本养老保险基金出现了当期收不抵支；2015年，这一情况扩大至6省份，包括黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海；2016年“入不敷出”省份增加到了7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已穿底；2017年，我国有十余个省份当年养老金支出大于收入。还有分析称，如果扣除政府的财政补贴，全国已有20多个省（区、市）出现了当期资金缺口。

　　“目前，我国不同级别的养老金统筹单位有2000 多个，人口净流入省市的大量结余无法补充到收不抵支的地区，导致后者必须长期依靠财政补贴才能按期保量地发放养老金。”齐传钧告诉北京商报记者，而且，现阶段，即使在整体结余充沛的地区内部，不同城市间收支平衡能力也大相径庭。由于不少地方统筹层次还没有上升到省级层面，因此，这些看似结余富裕的省份内部也存在需要进行财政补贴的现象。

　　去年11月，财政部社会保障司披露的《关于2016年全国社会保险基金决算的说明》显示，2016年，我国企业职工基本养老保险基金收入中，保险费收入占企业职工基本养老保险基金总收入占比为78.57%，创多年来新低，也使得这项比重出现连续五年下降。

　　然而，有观点却认为，上述原因只适用于有结余的地区，而针对部分收不抵支或者收支平衡难度较大的省份，市县级政府应该是愿意提高统筹层次的，但实际上这些收不抵支的省份同样没有做到省级统筹，“在我国长期实施的财政分灶吃饭体制下，养老保险制度财权事权不明晰，统筹提到哪一级，哪一级实际就成为最终的‘出资人’和‘兜底人’，因此部分省级政府对于提高统筹层次的积极性也就不高了”。

　　北京商报记者 蒋梦惟/文 宋媛媛/制表